一、《意见》出台的背景
(一)《意见》出台的背景
《意见》出台的背景，有以下几个方面的原因。
第一，《意见》的出台是解决执行难的需要。一直以来，规避执行、抗拒执行的行为，严重妨碍了执行工作，是长期制约执行工作发展的“老大难”问题。近年来，人民法院不断加大对这种不守信用、不讲诚信行为的打击力度，但全国法院执行案件逐年增多，2015年达到了460多万件，“案多人少”矛盾比较突出，其中有大量案件存在规避执行现象，且手段不断翻新，打击难度越来越大。仅仅依靠人民法院一家单打独斗，继续沿用拘留、罚款等传统打击手段，已经很难满足实际需求，各部门必须联合起来，加大信用惩戒力度，建立联合信用惩戒机制，推进社会信用体系建设，唯如此，才是治本之策。
第二，《意见》的出台是推进社会信用体系建设的需要。长期以来，不守信用、不讲诚信的现象社会反映强烈，人民群众深恶痛绝。党的十八大以来，党中央高度重视社会诚信建设，党的十八大、十八届三中、四中、五中全会都对社会诚信建设提出了具体要求，指出要完善违法失信行为惩戒机制，褒扬诚信，惩戒失信。《意见》是惩戒失信工作的纲领性文件，必将有力推进社会信用体系建设。
第三，《意见》的出台是进一步完善现有联合惩戒机制的需要。2013年7月，最高人民法院出台了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，建立了对失信被执行人(俗称“老赖”)的联合惩戒机制，取得了良好的法律效果和社会效果，截至今年8月31日，共限制失信被执行人乘坐列车155万余次；乘坐飞机470万余次。截至2016年8月底，全国各级工商、市场监管部门依法限制失信被执行人担任法定代表人、董事、监事等共计66954人次。大量被执行人慑于其威力而主动履行了义务，一大批案件得到执结，执行难得到有效缓解，当事人的合法权益得到有效保障，法律尊严和司法权威得到彰显。
但联合惩戒机制仍有一些欠缺。一是机制的系统性、协同性、规范性还有待进一步提升；二是联合惩戒工作的常态化运行还没有健全；三是惩戒领域范围需要进一步拓展；四是惩戒措施的具体实现方式也要进一步完善。在这一背景下，党的十八届四中全会将“加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度”列为重要改革举措，由最高人民法院牵头落实。
二、《意见》的主要内容
《意见》紧紧围绕建立健全联合惩戒机制这一核心，规定了11类37项联合惩戒措施。为了增强联合惩戒措施的实操性，还特别规定通过系统化、信息化、技术化手段落实具体惩戒措施。同时，为进一步保障《意见》的有效实施，还规定了需要完善的相关配套制度机制和加强组织领导的内容。《意见》分总体要求、加强联合惩戒、加强信息公开与共享、完善相关制度机制和加强组织领导共五部分60条。
总体要求部分规定了《意见》的指导思想、基本原则和目标。《意见》规定了四大基本原则，分别是：合法性原则、信息共享原则、联合惩戒原则和政府主导、社会联动原则。建设目标是，到2018年，人民法院执行工作能力显著增强，执行联动体制便捷、顺畅、高效运行。失信被执行人信息与各类信用信息互联共享，以联合惩戒为核心的失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制高效运行。有效促进被执行人自觉履行生效裁判确定的义务，执行难问题基本解决，司法公信力大幅提升，诚实守信成为全社会共同的价值追求和行为准则。
加强联合惩戒部分为《意见》的核心内容，共规定了11类37项惩戒措施，具体包括：1.对失信被执行人入党及担任公职方面的限制。《意见》规定了担任国企高管限制、担任事业单位法定代表人限制、担任金融机构高管限制、担任社会组织负责人限制、录(聘)为公务人员限制、入党或党员的特别限制，以及担任党代表、人大代表和政协委员的限制。2.特定行业准入资格限制。《意见》规定了海关认证限制，从事药品、食品等行业限制，从事房地产、建筑企业资质限制。3.荣誉和授信限制。《意见》规定了授予文明城市、文明村镇、文明单位、道德模范、慈善类奖项限制，律师和律所荣誉限制，授信限制。4.特殊市场交易限制。《意见》规定了发行公司债券限制，从事不动产、国有资产交易限制，使用国有林地限制，利用草原和其他国有自然资源限制。5.政府支持或补贴方面限制。《意见》规定了获取政府补贴限制和获得政策支持限制。6.从事特定行业或项目的限制。《意见》规定了设立金融类公司限制、银行间市场发行债券限制、合格投资者额度限制、股权激励限制、设立社会组织限制，以及参与政府投资项目或主要使用财政性资金项目限制。7.高消费限制。《意见》规定了乘坐火车、飞机限制，住宿星级酒店限制，高消费旅游限制，子女就读高收费学校限制，购买具有现金价值保险限制，新建、扩建、高档装修房屋等限制。8.出境限制。《意见》规定了协助人民法院查询反馈被执行人身份、护照信息及车辆信息，协助查找、控制下落不明的被执行人，限制被执行人出境。9.加强日常监管检查。《意见》规定了将失信被执行人和以失信被执行人为法定代表人、主要负责人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员的单位，作为重点监管对象，加大日常监管力度，提高随机抽查的比例和频次，并可依据相关法律法规对其采取行政监管措施。10.加大刑事惩戒力度。《意见》要求公安、检察机关和人民法院对拒不执行生效判决、裁定以及其他妨碍执行构成犯罪的行为，要及时依法侦查、提起公诉和审判。11.鼓励其他方面的限制。《意见》规定了鼓励各级党政机关、人民团体、社会组织、企事业单位使用失信被执行人名单信息，结合各自主管领域、业务范围、经营活动，实施对失信被执行人的信用监督、警示和惩戒。
关于信息公开与共享部分。《意见》将信息公开与共享作为单独一章。规定了人民法院要及时准确更新失信被执行人名单库并向社会公开，将失信被执行人信用监督、警示和惩戒信息列入政务公开事项。要打破信息壁垒，加快推进失信被执行人信息与公安、民政、国土、财政、住建、金融、税务、工商、安全监管、证券、科技等部门建立的信用信息资源共享，推进失信被执行人信息与有关人民团体、社会组织、企事业单位信用信息资源共享；加快推进失信被执行人信用信息共享的体制机制建设，建立社会信用档案制度。
关于需要完善的制度机制部分。《意见》规定了进一步提高执行查控工作能力，完善失信被执行人名单制度，完善党政机关支持人民法院执行工作制度三项制度机制的完善。
加强组织领导部分规定了加强组织实施、强化工作保障、完善相关法律法规和加大宣传力度等内容。
三、《意见》的亮点
(一)《意见》是目前惩戒措施最全、涉及领域最广的联合惩戒失信方面的文件。《意见》共规定了11类37项联合惩戒措施，每一项惩戒措施中又包含一个或多个具体的惩戒措施，实际联合惩戒措施多达100余项。涉及到的领域非常广泛，涵盖了国家管理和市场经济活动的方方面面，每项惩戒措施都极具威慑性。其中，对失信被执行人录(聘)为公务人员、入党、担任党代表、人大代表和政协委员，以及担任公职方面的限制，与十八大以来强调的从严治党精神高度吻合，也是中央文件首次明确规定对失信者实施此方面的限制，是群众满意、社会认同的规定。此外，《意见》还鼓励各级党政机关、人民团体、社会组织、企事业单位结合各自主管领域、业务范围、经营活动，实施对失信被执行人的信用监督、警示和惩戒，联合惩戒工作涉及到的中央主管部门或行业监管单位就有40余家。
(二)《意见》规定的各项惩戒措施的落实途径明确具体，极具实操性。为了增强《意见》的实操性，便于落实，《意见》专门规定了惩戒措施的落实途径。一是要求各联合惩戒单位与全国信用信息共享平台联合惩戒系统的对接，通过网络自动抓取失信被执行人名单信息，及时反馈惩戒情况。同时要加快惩戒软件开发进度，将失信被执行人名单信息嵌入本单位的管理、审批、工作系统中，实现在本单位的管理、审批、工作程序中，对失信被执行人名单信息进行自动比对、自动拦截、自动监督、自动惩戒。二是要进一步加强和完善国务院社会信用体系建设部际联席会制度，形成常态化的工作机制，各成员单位要确定专门机构、专业人员负责统筹协调、督促检查各项任务落实情况并向社会信用建设部际联席会报告。三是要求各负有信息共享、联合惩戒职责的部门要抓紧制定实施细则，确定责任部门，明确时间表、路线图，确保各项措施2016年年底前落实到位。
(三)《意见》将加强联合惩戒与被执行人合法权益保障有效融合。合法权利的保障是加大联合惩戒措施的前提和基础，不能仅加大惩戒而忽视了合法权利的保障。《意见》将坚持合法性原则作为首要原则，要求对失信被执行人信用监督、警示和惩戒要严格遵照法律法规的规定实施。《意见》在完善相关制度机制中，专节规定了进一步完善失信被执行人名单制度。要求严格按照法定条件和程序决定是否将被执行人纳入失信名单；人民法院要建立严格的操作规程和审核纠错机制，确保名单信息的准确规范；依法保障被执行人的救济权；失信名单被依法屏蔽、撤销的要及时解除联合惩戒措施。
（来源：人民法院报）
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